Kuivõrd sõda Ukrainas jätkub, nõuavad poliitikakujundajad ja asjatundjad, sealhulgas Ukraina president Volodõmõr Zelenski ja USA endine suursaadik NATO juures Ivo Daalder, et NATO pakuks Ukrainale seda, mida Prantsusmaa president Emmanuel Macron nimetab „teeks liikmelisuse poole” pärast seda, kui konflikt on läbi. See pole lihtsalt show. Ukraina liikmelisuse püüdlused on nüüd keskseks aruteluteemaks järgmisel nädalal Vilniuses toimuval NATO tippkohtumisel ning Ukraina väidab – nagu kirjutas endine Ukraina kaitseminister Andri Zagorodnjuk väljaandes Foreign Affairs – et allianss „peaks seda tervitama ja omaks võtma”. Selle küsimuse lahendamise viisil on tõsised tagajärjed Ameerika Ühendriikidele, Euroopale ja mujale.
Panused ei saaks suuremad olla. NATO liikmelisus hõlmab liitlaste kohustust üksteise eest võidelda ja surra. Osaliselt just sel põhjusel töötasid selle liikmed kogu külma sõja järgse ajastu, et vältida liidu laienemist riikidesse, mida ähvardab lähiaja rünnak. NATO liidrid on samuti ammu aru saanud, et Ukraina vastuvõtmisega kaasneb väga reaalne sõja (sh tuumasõja) võimalus Venemaaga. Tõepoolest, sellise konflikti võimalus ja selle laastavad tagajärjed on peamine põhjus, miks USA ja teised NATO liikmesriigid on püüdnud vältida sisenemist Ukraina sõtta. Pinge on selge: peaaegu keegi ei arva, et NATO peaks täna Ukraina eest otse Venemaaga sõdima, kuid paljud pooldavad Ukrainale tee lubamist allianssi ja kohustumist selle nimel tulevikus võitlema, kirjutavad USA Cato instituudi kaitse- ja välispoliitika juht Justin Logan ning Marylandi ülik0oli riigihalduse professor ja Cato instituudi teadur Joshua Shrifrinson väljaandes Foreign Affairs.
Ukrainat ei tohiks NATO-sse vastu võtta ja see on asi, mille USA president Joe Biden peaks selgeks tegema. Kiievi vastupanu Venemaa agressioonile on olnud kangelaslik, kuid lõpuks teevad riigid seda, mis on nende omakasu. Ja siin kahvatuvad Ukraina ühinemisest saadavad julgeolekuhüved riskide ees USA-le. Ukraina vastuvõtmine NATO-sse tõstaks väljavaateid süngeks valikuks Venemaaga sõdimise ja sellega kaasnevate laastavate tagajärgede vahel või NATO julgeolekugarantiist taganemise ja devalveerimise vahel kogu alliansis. Vilniuse tippkohtumisel ja kaugemalgi oleks NATO juhtidel tark neid fakte tunnistada ja Ukrainale uks sulgeda.
Rumeenias 2008. aastal toimunud NATO tippkohtumisel üllatas USA president George W. Bush kõiki, tehes lobitööd Gruusia ja Ukraina liitmiseks alliansiga. See oli Bushi viimane NATO tippkohtumine presidendina ja ta tahtis tollase valitsusametniku sõnul oma pärandile „märgi maha panna”. Mitmed Euroopa liikmesriigid, sealhulgas Saksamaa ja Prantsusmaa, tõrjusid seda mõtet mures Venemaa vältimatu reaktsiooni ja alliansile avalduva mõju pärast. Diplomaatiline ummik tõi kaasa kompromissi, milles NATO kuulutas, et riigid saavad kunagi liikmeks, kuid ei esitanud plaani selle saavutamiseks. Kuid isegi see kompromiss tõi kaasa Venemaa presidendi Vladimir Putini jõulise hukkamõistu. Putin ütles Bukarestis kõneledes:
Me näeme võimsa sõjalise bloki ilmumist meie piiridele – bloki, mille liikmed on osaliselt allutatud Washingtoni lepingu artiklile 5 – otseseks ohuks meie riigi julgeolekule. Väitest, et see protsess ei ole suunatud Venemaa vastu, ei piisa. Riiklik julgeolek ei põhine lubadustel.
Neli kuud hiljem tungis Venemaa Gruusiasse ja okupeerib osa selle territooriumist tänaseni. 2014. aastal annekteeris Venemaa Krimmi 2022. aasta veebruaris Ukraina-vastase täiemahulise sõja eelmänguna. Venemaa käitumine on räige, ebaseaduslik ja ohtlik. Sellegipoolest rõhutab see mängu põhiprobleemi: isegi kui NATO on endiselt ametlikult pühendunud Ukraina (ja Gruusia) ühinemisele, tähendab NATO edasine laienemine aladele, mida Moskva peab oma riikliku julgeoleku jaoks ainulaadselt keskseteks, sõda Venemaaga.
Seni ei ole USA ja NATO edasise Ukraina sõjas kaasamise pooldajad suutnud selgitada USA jaoks kaalul olevaid strateegilisi huve. Bideni valitsus on väitnud, et ajalugu näitab, et „kui diktaatorid ei maksa oma agressiooni eest hinda, põhjustavad nad rohkem kaost ja osalevad rohkem agressioonis”, nagu president ise ütles. Kuid Venemaa on juba maksnud oma agressiooni eest tohutut hinda. Oma positsioone hoides ja Venemaa sõjaväge tagasi tõrjudes on Ukraina alandanud Putinit, kes vaid kaks aastat tagasi halvustas Ukrainat kui mitteriiki. Venemaal kulub aastakümneid, et taastada oma sõjavägi isegi selles räbalas olekus, milles ta ilmselt oli siis, kui Putin sõda alustas; USA hinnangul on hukkunud või vigastatud üle 100 000 Vene võitleja. Palgasõdurite juhi Jevgeni Prigožini hiljutine mäss viitab sellele, et sõda võib destabiliseerida Putini võimu kodumaal.
USA huvi Ukraina vastuvõtmiseks NATO-sse on veelgi vähem selge, kuna poliitilises diskursuses on mitmeid argumente. Üks seisukoht on, et Euroopa stabiilsus ja julgeolek nõuavad Kiievi liitumist alliansiga. Selle loogika järgi, kui Putinit Ukrainas ei peatata, laiendab ta oma eesmärke ja ründab NATO liikmesriike. Teine arutluskäik keskendub Ukrainale endale, väites, et NATO liikmelisus on ainus viis kaitsta riiki Venemaa tegevuse eest. Lõpuks on tunne, et Ukraina on „teeninud välja” NATO liikmelisuse alliansi vastasega võideldes ja seda nõrgestades. Selles vaates oleks NATO koostöö süvendamine Ukrainaga tasu kangelaslikkuse eest ja lisaks veel ühe heidutuskihi Venemaa tulevase rünnaku vastu.
Need väited on arusaadavad, kuid valed. Esiteks on Ukraina vastupanu Venemaa sõjakusele üllas, kuid üllad teod ja isegi tõhus enesekaitse ei õigusta iseenesest tähtajatu julgeolekukohustuse kõrgete riskide võtmist. Veelgi olulisem on see, et mängu panused täna ei garanteeri Ukraina liitumist NATO-ga.
Üle 100 aasta on USA eesmärgid Euroopas olnud hegemoonilised: Esimeses, Teises maailmasõjas ja jälle külma sõja ajal tegi USA suuri kulutusi, et takistada ühel riigil mandril domineerimast. Tänapäeval poleks aga isegi Venemaa, kes kuidagimoodi Kiievi alistas, valmis Euroopat kontrollima. Kui Venemaa oleks annekteerinud kogu Ukraina ilma püssipauguta, oleks selle SKT kasvanud 10 protsenti, muutes selle vaevalt suuremaks kui Itaalia oma. Tõsi, Venemaa oleks võitnud endale ka teise suure sadama Musta mere ääres, kuid see jääks siiski NATO Euroopa liikmesriikidest tunduvalt nõrgemaks. Nagu isegi Robert Kagan on tunnistanud, „ei ole mingit võimalust, et Ukraina vallutamine Putini poolt” avaldaks „vahetut või isegi kaugemat mõju Ameerika julgeolekule”.
Õnneks ei kavatse Venemaa Ukrainat vallutada. Selle sõjaline kampaania on olnud piinlik, sest sõda on näidanud, et Venemaa armee on vähem kui Nõukogude armee kahvatu vari. Mõte, et Venemaa võib kujutada tõsist ohtu Poolale, veel vähem Prantsusmaale või Saksamaale, on veider. Ühendage see USA tuumaarsenali ja Atlandi ookeaniga ning näete, et Washingtoni kasu Ukraina kutsumisest NATO-sse on piiratud.
Isegi kui Ukraina, nagu riigi välisminister Dmõtro Kuleba väitis väljaandes Foreign Affairs, „kaitseb kogu NATO idatiiba ja jagab õpitut alliansi liikmetega”, on ebaselge, miks ta peab alliansiga liituma, et USA sellest kasu saaks. Kui Ukraina just ei alistuks Venemaa ülemvõimule – mida Kiiev on näidanud, et ta seda tegema ei kipu –, loob Ukraina geograafia Venemaa-vastase kaitsemüüri, sõltumata NATO liikmelisusest. Sündmused alates 2022. aasta veebruarist näitavad, et Ukraina ei pea olema NATO-s, et USA ja tema liitlased saaksid tõhusalt aidata Venemaa agressioonile vastu seista.
Ukraina NATO liikmeks võtmine tekitaks alliansile ka probleeme, eelkõige alliansi asutamislepingu artiklis 5 sätestatud julgeolekugarantiide osas. Artikkel 5 kohustab NATO liitlasi vaid formaalselt käsitlema rünnakut ühe vastu kui rünnakut kõigi vastu ja osutama abi, mida nad „vajalikuks peavad”. Praktikas on liikmesriigid aga pidanud NATO liikmelisust ja sellega kaasnevaid artikkel 5 garantiisid USA kohustuseks astuda sõtta oma liitlaste nimel. Nagu president Barack Obama 2013. aastal Eesti visiidil deklareeris,
Artikkel 5 on täiesti selge: rünnak ühe vastu on rünnak kõigi vastu. Nii et kui te sellisel hetkel uuesti küsite: „Kes tuleb appi”, siis teate vastust – NATO allianss, sealhulgas Ameerika Ühendriikide relvajõud.
Või nagu Biden seda kohustust hiljuti kirjeldas, kujutab artikkel 5 endast „püha vannet kaitsta NATO territooriumi iga tolli”. Seetõttu usub Ukraina, et NATO liikmelisus aitab teda kaitsta tulevase Venemaa agressiooni eest.
Probleem selliste garantiide Ukrainale laiendamisel on kahekordne. Esiteks võib artikkel 5 garantii viia USA otsesesse konflikti Venemaaga. Erinevalt teistest hiljuti alliansiga liitunud riikidest jätkub Ukrainal tõenäoliselt lahendamata vaidlus Venemaaga oma piiride osas. Moskval ja Kiievil pole mitte ainult rivaalitsevaid nõudeid territooriumile, vaid sõjaga esile kutsutud Vene ja Ukraina natsionalismi laine piirab diplomaatia võimalusi. Sellistes tingimustes ei ole raske ette kujutada, kuidas suhted võivad veelgi halveneda, isegi kui jõutakse kokkuleppele lahingutegevuse lõpetamises. Kui Ukraina oleks NATO-s, võidakse USA-d sundida asuma Ukraina kaitsele vägede paigutamise ja Ukraina nimel isegi tuumarelva kasutamisega ähvardamise teel. Ameerika poliitikakujundajad võivad loota Venemaa tulevast agressiooni Ukraina vastu ära hoida, luues Kiievile tee NATO-sse, kuid see loob reaalse võimaluse kaasata USA Bideni poolt „kolmanda maailmasõja” stsenaariumi.
Artikli 5 kaitse laiendamine Ukrainale võib samuti kahjustada üldist usaldusväärsust. Viimase 16 kuu jooksul on Bideni valitsus andnud mõista, et ei usu, et vaidluses Ukraina üle tasub Venemaaga otseselt sõdida. Paljud mõjukad vabariiklastest poliitikud – sealhulgas vabariiklaste presidendivalimiste esireket, endine president Donald Trump – ei soovi eriti ameeriklaste eludega Ukraina pärast riskida. Teisest küljest on Venemaa poliitikakujundajad alates Putinist paljastanud, et nende arvates on Ukraina eest võitlemine seda väärt, isegi suurte kuludega.
Nendel asjaoludel oleks Ameerika lubadus Ukraina eest võidelda küsitav. Venemaa võib selle lubaduse proovile panna, mis viib tulevaste kriisideni. Kui USA kutsutakse võitlema, on usutav, et Ühendriigid võivad oma kinnitustest loobuda, jättes Ukraina hätta. Ja kui USA peaks rünnaku ajal Ukrainast taganema, seaksid teised haavatavad NATO liitlased, näiteks Balti riigid, loomulikult kahtluse alla alliansi julgeolekukohustuste tugevuse, mida toetab Ameerika sõjaline jõud. Tulemuseks võib olla tõeline NATO usaldusväärsuse kriis.
Mõned Ukraina NATO-ga liitumise pooldajad väidavad, et Kiievile juba antud relvad, väljaõpe ja diplomaatiline toetus on NATO artikli 5 mandaadi täitmiseks piisavad, mis tähendab, et pole vajagi sõjalisi jõude lubada või paigutada. Kuid kui artikkel 5 lubab USA-l ja teistel liitlastel vältida sõtta minekut liikme kaitsmiseks, muudab see NATO mitmetasandiliseks liiduks, kus mõned liikmed (nagu Prantsusmaa ja Saksamaa) on endiselt kindlad, et Washington kasutab jõudu nende abiks, ja teised pole kaugeltki selles kindlad. See võib esile kutsuda liidusisese rabelemise, kuna liikmed püüavad kindlaks teha, milline artikli 5 tagatis neile laieneb. Veelgi enam, isegi selle piiratud artikli 5 tagatise pakkumine on Ukrainale ebakindel abi. Lõppude lõpuks, kuna Ukraina saab juba paljusid muid NATO liikmelisuse hüvesid, saab Kiievile heidutavat ja poliitilist väärtust lisada ainult USA ja teiste otsene sekkumine artikli 5 kaudu.
Samuti on küsimus Ukraina kaitsmise kuludes. NATO-l on juba praegu raske leida vägesid ja varustust, mida ta vajab alliansi olemasolevate kohustuste täitmiseks. Sõda Ukrainas on teinud selgeks, et kaasaegne kõrge intensiivsusega konflikt tavavägede vahel kulutab uskumatult palju ressursse. Selles valguses suurendaks Ukraina kutsumine NATO-ga liituma veelgi lõhet alliansi kohustuste ja võimete vahel.
Muidugi, kuna NATO riigid tervikuna on jõukamad, tehnoloogiliselt arenenumad ja suurema rahvaarvuga kui Venemaa, võiks selle tühimiku teoreetiliselt täita agressiivse ümberrelvastamise programmiga. NATO Euroopa liikmetel on aga pikk tee käia, sest nad on pärast külma sõda tavalisse sõjalisse jõusse alainvesteerinud. Ukraina ise on sellest üldisest suundumusest osaline erand, kuid isegi siin on Ukraina imetlusväärne sõjaline jõudlus – nagu on tunnistanud Zelenski, teised Ukraina juhid ja välised analüütikud – suures osas tingitud Ukrainale antava sõjalise abi erakordsest ulatusest Ameerika Ühendriikide ja partnerite poolt. Kui Ukraina peaks alliansiga ühinema, langeb Ukraina kaitsmiseks tuumasõja eest ressursside leidmise koorem tõenäoliselt ebaproportsionaalselt USA-le.
Ajal, mil Washingtonil on niigi tõsine ressursinõudlus nii kodus kui Aasias, on oht, et ta surutakse nurka: kui Ukraina on NATO-s, peab Washington suunama ressursse teistelt prioriteetidelt, millest mõned on vaieldamatult olulisemad, või leppima suurenenud riskiga dramaatiliselt laieneval idarindel. Mõlemal juhul kannab USA suuri kulusid ja koormusi hetkel, mil Ameerika aega, tähelepanu ja ressursse on vaja mujal.
Lõpuks võivad need kulud paisuda väärastunud stiimulite tõttu, mida Ukrainale NATO-sse pääsemise pakkumine Moskvale loob. Venemaa on näidanud üles valmisolekut võidelda Ukraina tulevase strateegilise orientatsiooni pärast, kuid USA ja teised mitte. Moskva teab seda. Traagiliselt annab Ukrainale NATO-sse mineku pakkumine seetõttu tõenäoliselt põhjuse jätkata sõda Ukraina vastu nii kaua kui võimalik, et vältida tingimuste loomist, mis võimaldaksid Ukrainal saada NATO liikmeks. Selles mõttes võimaldab liiduga liitumise kutse pikendada praegust verevalamist ja muuta diplomaatilise kokkuleppe saavutamise ebatõenäoliseks. Teisest küljest, kui praegune sõda peaks vaibuma ja Ukraina alustaks ühinemisprotsessi, julgustaks see Moskvat uuesti karistama, et see samm enne protsessi lõpuleviimist ära hoida. Kui NATO ei suuda Ukrainat vastu võtta mingisuguse fait accompli kaudu – see pole lihtne ülesanne, arvestades alliansi nõudeid üksmeelele ja konsensusele –, muudab pikaajalise liikmelisuse plaan Venemaa agressiooni Ukrainas pigem tõenäolisemaks kui vähem tõenäoliseks. Mõlemal juhul tõusevad Ukraina kaitsmise kulud.
Ukraina soov NATO-ga ühineda on mõistetav. On täiesti loogiline, et riik, mida tugevam naaber on kiusanud ja kuhu on sisse tungitud, otsib välisvõimu kaitset. Sellegipoolest on strateegia seotud valikuga ja Ameerika Ühendriikide praegused valikud on karmid. Suure osa külma sõja järgsest perioodist võis USA laiendada oma rahvusvahelisi kohustusi suhteliselt madalate kulude ja riskidega. Neid asjaolusid enam ei eksisteeri. Arvestades kodumaist eelarvesurvet, tõsist väljakutset tema positsioonile Aasias ning väljavaadet eskaleerumisest ja usaldusväärsuse vähenemisest Moskva suhtes, peegeldab Ukraina NATO-st eemal hoidmine lihtsalt USA huve. Selle asemel, et anda küsitav lubadus, mis kujutab endast suuri ohte, kuid annaks vähe vastutasu, peaks USA leppima sellega, et on viimane aeg sulgeda NATO uks Ukraina ees.
